20世纪90年代，一批由公办高校创办的国有民营二级学院在江浙一带兴起，并在其后迅速由沿海地带蔓延至全国大部分省市。到 2003 年，这类学院数量达 360所，教育部在2003年4月发布的《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》中，将这种新的办学形式定名为“独立学院”。

独立学院异军突起的一个重要原因是九十年代末的高校扩招。其时民办高等教育尚处于发展初期，难以承担高等教育大众化的使命。而公办高校资源有限，为了解决扩招与政府投入不足之间的矛盾，一些公办高校开始与民间力量合作办学，先前以民办机制运行的“二级学院”则因此迅速发展。2009年12月教育部公布的数据显示，独立学院在校学生数已经超过214万人，占全国民办高等教育在校生总数的53.5%，独立学院本科在校生占全国民办本科高等教育在校生总数的86.6%。从2008年开始，随着对独立学院的“撤”、“并”、“转”政策的提出和推行，独立学院数量有所减少，但仍然是高等教育体系中的重要力量。截止2014年6月18日，教育部批准的独立学院有283所，截止2015年3月，独立学院共有275所。

独立学院在高等教育大众化进程中发挥了重要作用，不仅满足了经济社会发展和人们对高等教育的多样化需求，而且公有资源与民营机制的有机结合也推动了高等教育体制的创新。但是作为一种补充性、试验性和双重性的办学模式，独立学院在发展过程中，其弊端也逐步凸显。为此，国家从2006年开始，提出独立学院的各种发展道路，转设为民办普通高校为其中之一。2006年，教育部颁发《关于十一五期间普通高等学校设置工作的意见》，提出“独立学院视需要和条件按普通高等学校设置程序可以逐步转设为独立建制的民办普通高等学校”；2008年，教育部第26号令即《独立学院设置与管理办法》要求“符合普通本科高等学校设置标准的，可申请转设民办高等学校，颁发民办教育办学许可证”。2009 年 2 月，教育部办公厅下发《关于编报省级独立学院五年过渡期方案的通知》，明确规定独立学院可以转设为民办本科和专科院校。2011 年，《教育部关于“十二五”期间普通高等学校设置工作的意见》专门对独立学院转设时间制定了优惠政策：“2014年以前每年均可按照高等学校设置工作要求开展独立学院转设的审批工作”。在上述政策文本中，尽管转设并非独立学院唯一出路，教育部有关领导亦确认独立学院仍可作为长期存在的组织形式，但是转设明显已经成为举办者们为独立学院未来发展考虑的重要选项之一。

从 2008 年到2015年，教育部先后审批了52所独立学院转设为51所民办本科院校【1】，截至 2015年7月,已转设独立学院占全国独立学院总数（含已转设）的 15.9%（阙明坤，2016）。

本文试图对独立学院转设的必要性、转设的时机是否成熟、转设中的困难进行分析，并提出相应的政策建议。文中的部分资料源于我们对广东四所独立学院相关负责人的访谈。值得一提的是，独立学院有多种类型，从产权角度大致可分为“国有民营”和“民有民营”两类，前者是指普通公办高校与政府或国有企业合作，或者利用已有教育资源举办的以民营方式运作的独立学院，后者则是指企业作为出资主体，通过借用普通公办高校校名、师资等办学资源举办的独立学院。有研究者指出，“国有民营”型独立学院未来应该并入母体学校或者重新设立为公办高校，“民办民营”类独立学院则应转设为民办普通高校。笔者对此观点表示认同，因此本文对于转设的分析均指向“民办民营型”独立学院，我们所调查的广东的四所独立学院均属于此种类型。

1、转设的必要性 尽管转设并非民办民营型独立学院的唯一出路，但是我们认为，转设为民办普通高等学校对于这类独立学院来说，不仅是适宜的，也是必要的。这是因为，首先，从教育公平的角度来看，独立学院集结了公办和民办的双重优势，通过政策倾斜，规避了一般民办高校的风险和成长中的艰难，凭借母体学校的品牌获得更大的竞争优势，严重地挤压了一般民办普通高校的生存空间。因此，独立学院的转设是形成高等教育公平竞争机制的需要。其次，虽然独立学院依附于公办学校在一段时间内有其优势，但是弊端也较为明显。如无法摆脱公办高校管理体制僵化的弊病、不能灵活适应社会的发展变化（周国宝，2007）；专业和学科上复制母体学校，缺乏自己的特色；在师资和管理上的过度依赖致使自己的造血能力不强等等。

因此，虽然短期来看，独立学院相对一般民办高校具有更高的教育质量，但是长远看来，并不利于形成高等教育体系多元化竞争和发展的格局。再次，独立学院对母体资源的“利用”和“分享”，在一定程度上构成了“挤占”和“争夺”，如果不能得到妥善处理，将不可避免地对公办高校教育质量造成负面影响（严毛新，2011）。

最后，独立学院非公非民、亦公亦民的身份不利于相关政策的落实。访谈中发现，当前独立学院在教师的职称评定中与公办高校使用的是同一套标准，但是教师在编制和福利待遇上又是民办体制。在地方政府的各种质量工程、创新工程项目中，独立学院并不具备与公办高校同样的机会。而随着国家对民办教育的重视日益提升，独立学院模糊的身份可能使其无法享受民办高校的相关优惠政策。独立学院曾经拥有的比较优势随着时间的推进和环境的变化可能会逐步丧失，同时身份的不明确则会引发新的难题从而阻碍其发展。

2、转设时机是否成熟 如果我们上述的分析是适切的，那么接下来的一个重要问题是，当前转设的时机是否成熟？

于光辉（2015）指出，随着独立学院的发展，不论投资方还是母体学校期许的准租【2】都呈减少趋势。首先，独立学院办学条件逐步完善，组织内外部交易成本逐步增高，办学成本不断加大，独立学院体制自身带来的办学成本优势与独立设置民办学院相比，优势大大减少。比如，对于校园土地面积，26号令规定要500亩以上；对于师资以及设备等办学指标提出按普通本科条件要求。其次，母体学校品牌对独立学院的价值呈降低趋势。在生源市场上，独立学院逐渐脱离母体学校成为一个独立的信号，与独立设置的民办院校的信号趋近。对高校而言，近年来政府对普通学生的生均拨款数额大幅提高，招收独立学院学生与招收普通本科生的经济优势不复存在。同时，在近年来政府对高校化债政策的努力下，高校负债降低，经济压力减小，独立学院作为创收组织的价值大大降低，特别是部分高校的独立学院管理费并不能按期到位，高校从举办独立学院行为中实现的准租已远不如预期。这些变化使得独立学院的转设倾向大大增强。

我们在广东的调研也大体上符合这一判断。一所独立学院的院长指出，由于广东加强理工科大学建设，该独立学院的母体学校广东工业大学生均拨款增长了20%。作为另两所独立学院的母体的广州大学，2016年获得了政府拨款22亿，因此目前这些公办高校不是缺钱，而是“钱花不出去”。至于母体的品牌效应，被访的独立学院负责人也认为，其效应在逐渐降低，学校自身已经形成了一定的口碑。因此，现在与母体学校脱钩，在生源上不会造成很大的波动。甚至有被访者认为，即使招生波动对单个学校有影响，由于高考生源总量的下降，也不会影响全国大局。

除此之外，我们认为，随着《民办教育促进法》的修改和民办学校分类管理的推进，独立学院转设的倾向将可能进一步增强。分类管理使得民办学校的法人属性和产权归属将得到清晰的界定，虽然一段时期可能存在资金抽逃等现象，但是长期来看有助于民办学校的健康有序发展。民办高校未来发展方向渐次明晰，将为独立学院的举办者提供明确的预期，因而增强其转设意愿。访谈中发现，虽然独立学院负责人对于分类管理持保留意见，但是对于学校未来选择营利还是非营利却都有所打算，并且都期待管理细则的出台以便于进一步的规划。

结合上述分析，我们认为，总体来看，独立学院的转设时机趋于成熟。但是具体到某一所学校是否应该转设，却要视学校的具体情况而定。

3、转设困难所在 转设是一场重大的利益调整，涉及到投资方、母体学校、地方政府等多个主体，因而并非易事。广东13所民办民营型独立学院，完成转设的仅有一所。转设之难，主要在于以下几个方面：

第一，母体学校不愿放弃管理费收入。虽然当前公办高校经费增加，但是母体学校仍然不愿放弃独立学院的管理费收入，一个主要的原因在于，这笔钱比财政的钱更“好花”。独立学院向母体缴纳的管理费一般在学费收入的15%-30%之间，就我们调研的学校来看，绝对数额少则三千万，多则七千万。因为是非财政经费，所以其开支没有严格的监管，母体自然很难轻易舍弃这笔收入。

第二，资产过户税费过高，校园面积难以达标。根据《普通本科学校设置规定》，普通本科学校生均占地面积应达到60平方米以上，学院建校初期的校园占地面积应达到500亩以上。26号令规定独立学院必须面积达到500亩，资产过户到学校名下。虽然实际上很多学校没有达到这个标准，但是因为没有规范验收，所以教育主管部门也并没有因此而与学校为难。但一旦申请转设，意味着独立学院必须满足这两个硬性指标。资产过户的困难是多方面的，对于民办民营型独立学院来说，主要困难在于因为产权不明而产生的疑虑以及过高的税费。随着分类管理政策的出台，对产权的担心将逐渐消减，税费的问题则更显突出。在我们的调研中，被访者均认为资产过户收取高额税费不合理，应当予以减免。校园占地不少于500亩和生均占地面积60平米以上的指标也受到质疑。在一些独立学院院长看来，尽管一定的规模是必需的，但是应该因地制宜，切合实际。事实上，硬性的规定已经产生了一些负面影响：一些学校为了达标，减少学校日常开支以购买新的校区，一些学校不得不缩减招生规模以满足生均60平米的要求，另有学校则采取了为转设而减员，转设之后再膨胀的应对策略。

第三，独立学院师资力量较为薄弱。调研中发现，虽然独立学院往往具有很好的校园环境和硬件设施，但是师资队伍均存在较大的问题。独立学院往往要将来自母体学校的授课教师计算在内，才能勉强达到生师比的要求。 此外，“中间小，两头大” 的年龄结构，难以吸引高级人才，优秀教师流失等，都是独立学院普遍面临的问题。因此，尽管一些独立学院非常希望与母体脱钩，但同时也因为担心失去母体的师资支持而心存犹疑。这也是为何那些母体学校师资介入较少的独立学院转设意愿更为强烈。

4、政策建议 虽然独立学院转设时机趋于成熟，但是我们认为政府不宜强制推行转设，而应尊重学校自身的选择。政府应当在加强对独立学院规范办学的监管的同时，积极营造转设的有利条件，具体为：第一，修改设立普通高校需要满足校园占地面积500亩以上和生均占地面积60平米以上的要求，将条件适当放宽。第二，资产过户税费统一规定减免，而不是留给地方决策。以上两点在实施过程中都存在公平性的困境。因为如果放宽条件，先前按照规定转设的独立学院或者设立的普通高校就会有遭遇不公平对待之嫌。然而笔者认为，不能为了维持所谓的公平而延续不合理的政策。可以考虑通过适当补偿或退费的方式顾及公平性要求。第三，尽快出台民办教育分类管理细则，落实对两类学校的优惠和支持政策，为民办普通高校的发展创造更多的机会和更大的空间。虽然当前一些独立学院“大树底下好乘凉”，但是一旦民办高校获得更大的发展机遇，这些独立学院转设的动力将会得到增强。

备注

【1】沈阳理工大学应用技术学院与沈阳农业大学科学技术学院2所独立学院联合转设为沈阳工学院。

【2】准租指的是资产的最优用途与次优用途之间的差值。对于投资方而言，准租就是举办独立学院获得的收入比举办民办学校多获得的剩余利润；对于母体学校而言，准租就是招收独立学院学生比招收普通学生多获得的剩余利润。合作举办独立学院，从经济学角度看，就在于双方能够创造和分享这部分准租。